Possibilités d'action des États en zone euro
En théorie, l’État dispose de plusieurs moyens pour soutenir limiter le chômage conjoncturel : augmenter les dépenses publiques, favoriser le crédit, réduire certains impôts ou encore soutenir l’investissement. Mais que se passe-t-il lorsque cet État appartient à une union monétaire ?
Dans la zone euro, la situation est particulière : les États ont conservé leur politique budgétaire, mais ils ont abandonné leur politique monétaire au profit d’une banque centrale commune, la BCE. Par ailleurs, leurs politiques budgétaires sont encadrées par des règles européennes. Ces contraintes empêchent-elles réellement les États de lutter contre le chômage conjoncturel ?
Politique monétaire
Dans un pays qui possède sa propre monnaie, le gouvernement et la banque centrale peuvent coordonner leurs actions pour soutenir l'activité. Ainsi, cette dernière peut mener une politique monétaire expansionniste en baissant ses taux d’intérêt. Le crédit devient moins coûteux, ce qui peut encourager les ménages à consommer et les entreprises à investir.
Dans la zone euro, les États membres ne disposent plus de leur propre politique monétaire. C'est la Banque centrale européenne (BCE) qui fixe les taux directeurs pour l'ensemble de la zone.
La BCE a pour objectif principal la stabilité des prix. Elle vise une inflation de \(2\,\%\) à moyen terme.
L’avantage de cette centralisation est de disposer d'une politique monétaire commune pour l'ensemble des pays de la zone euro. Mais des difficultés surviennent lorsqu'un pays connaît une situation économique différente de celle de ses voisins.
Supposons qu'un pays de la zone euro connaisse une forte récession et une importante montée du chômage, tandis que ses voisins connaissent une croissance rapide et des tensions inflationnistes. La banque centrale doit définir une politique monétaire adaptée à l'ensemble de la zone et non à la situation d'un seul pays. Elle ne peut donc pas baisser les taux d'intérêt juste parce que le chômage augmente dans un pays particulier.
Bien qu’étant un instrument puissant, la politique monétaire n'est plus entre les mains des gouvernements nationaux.
Politique budgétaire
La politique budgétaire est un autre levier de lutte contre le chômage. Les États membres de la zone euro disposent toujours de la leur et peuvent décider de moduler leurs dépenses et leurs recettes fiscales.
C'est donc une différence avec la politique monétaire : celle-ci est commune, tandis que les budgets restent essentiellement nationaux. Pourtant, les États ne disposent pas d'une totale liberté.
L'Union européenne a mis en place des règles destinées à éviter que les déficits et les dettes publics deviennent excessifs. Les valeurs de référence inscrites dans les traités sont actuellement de \(3\,\%\) du PIB pour le déficit public et \(60\,\%\) du PIB pour la dette publique.
L'objectif n'est pas seulement de limiter les dépenses publiques. Il faut éviter qu'un État rencontre des difficultés financières qui pourraient se répercuter sur les autres pays de la zone euro.
Depuis 2024, les règles ont été réformées. Elles reposent davantage sur des plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme, adaptés à la situation de chaque pays. Lorsqu'un État présente une dette importante ou un déficit élevé, la Commission européenne peut lui proposer un plan de dépenses nettes destiné à placer progressivement ses finances publiques sur une trajectoire soutenable.
Il ne s'agit donc pas d'appliquer une règle identique à tous les pays : la situation budgétaire et économique de chaque État est mieux prise en compte.
Débat
Ces règles peuvent-elles limiter une politique de relance ?
Imaginons qu'un pays connaisse une importante récession. Les entreprises réduisent leur production, les investissements diminuent et le chômage explose. Le gouvernement pourrait souhaiter augmenter fortement les dépenses publiques afin de soutenir la demande. Mais si le pays connaît déjà un déficit et une dette élevés, une nouvelle augmentation des dépenses risque d'aggraver sa situation budgétaire.
Le gouvernement se trouve alors face à un dilemme : faut-il soutenir immédiatement l'activité et l'emploi, au risque d'accroître le déficit, ou réduire celui-ci afin de préserver la soutenabilité des finances publiques, au risque de freiner davantage l'activité ?
Une politique budgétaire restrictive menée pendant une récession peut avoir un effet procyclique : au moment où la demande privée diminue, l'État réduit lui aussi ses dépenses ou augmente les impôts. Ceci risque d'accentuer le ralentissement économique et donc la hausse du chômage.
À l'inverse, une politique budgétaire expansionniste peut être contracyclique : l'État soutient la demande lorsque le secteur privé dépense moins (exemple historique : le New Deal).
Le cadre européen cherche à préserver une marge de manœuvre pour les politiques contracycliques, tout en assurant une réduction progressive et soutenable des déficits et de la dette.
De toute façon, un État fortement endetté ne peut pas augmenter indéfiniment ses dépenses publiques sans se préoccuper de la confiance des prêteurs et du coût de sa dette. Si les investisseurs considèrent que celle-ci devient difficilement soutenable, les taux d'intérêt auxquels l'État emprunte risquent d’augmenter. La hausse des taux renchérit alors le coût du remboursement de la dette, ce qui réduit progressivement les marges de manœuvre budgétaires.
Les règles européennes cherchent donc à éviter qu'une situation de déficit excessif ne devienne incontrôlable.
Elles encouragent aussi les gouvernements à distinguer les dépenses ayant un effet durable sur l'économie des dépenses moins productives. Le nouveau cadre européen cherche ainsi à préserver les investissements publics et certaines réformes tout en maintenant une trajectoire soutenable des finances publiques.
La contrainte budgétaire européenne peut donc être considérée de deux façons :
- comme une limite, parce qu'elle réduit la possibilité pour un État très endetté de mener une relance massive,
- comme une garantie, parce qu'elle vise à éviter une accumulation excessive de dette qui pourrait finalement contraindre encore davantage les politiques économiques.
Travail d’équilibre
La zone euro pose enfin un problème particulier : les économies nationales ne connaissent pas forcément le même cycle économique. Un pays peut être en récession alors qu'un autre connaît une forte croissance. Pourtant, les deux utilisent l'euro et sont soumis à la même politique monétaire de la BCE.
Dans ce contexte, la politique budgétaire nationale conserve une fonction importante : elle peut permettre à un État de réagir à une situation économique qui lui est propre. Mais les possibilités d'action dépendent de sa situation financière.
Un pays disposant de finances publiques relativement solides peut avoir davantage de possibilités pour soutenir temporairement l'activité. Un pays déjà fortement endetté dispose de marges de manœuvre plus limitées.
La zone euro doit donc rechercher un équilibre entre plusieurs objectifs : maintenir la stabilité des prix, soutenir l'activité économique, préserver l'emploi et assurer la soutenabilité des finances publiques.
Alors, la zone euro empêche-t-elle de lutter contre le chômage ?
L'appartenance à cet espace réduit certaines marges de manœuvre nationales : un gouvernement ne peut pas décider de lui-même de baisser les taux d'intérêt ou de modifier la valeur de sa monnaie, et il doit tenir compte des règles européennes lorsqu'il définit sa politique budgétaire. Mais cela ne signifie pas que les États sont privés de toute possibilité d'action.
En effet, ils peuvent utiliser différents instruments : dépenses publiques, fiscalité, aides à l'emploi, investissement, formation ou mesures destinées à soutenir certaines activités. La politique monétaire commune peut également soutenir l'ensemble de la zone lorsque les conditions économiques et les perspectives d'inflation le permettent.
La véritable question est donc celle de la marge de manœuvre disponible au moment où survient une crise.
- Plus les finances d'un État sont saines, plus celui-ci est en mesure de mener une politique budgétaire contracyclique si l'activité ralentit.
- À l'inverse, un État très endetté peut privilégier la maîtrise de ses finances publiques, même au prix d'une hausse du chômage.
La construction européenne conduit ainsi à un compromis : les États renoncent à une partie de leur autonomie économique en échange d'une monnaie commune et d'un cadre destiné à assurer la stabilité financière et monétaire de l'ensemble de la zone.
